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[ 高汝成 ]——(2009-10-18) / 已閱37122次

案
317 317 6 71 5779 ？ 7588 ？ 6 3 33 31
辦理經(jīng)濟(jì)案件或糾紛 審查合同 法律咨詢 參與招標(biāo)
起數(shù) 挽回經(jīng)濟(jì)損失（萬(wàn)） 份數(shù) 標(biāo)的（萬(wàn)） 場(chǎng)次 人次 起數(shù) 標(biāo)的（萬(wàn)）
122 2691.21 8152 147542.72 201 2447 575 42909.95
（說(shuō)明：表三“？”處是指監(jiān)獄法制部門應(yīng)該行使而沒(méi)有行使的職能，從而導(dǎo)致實(shí)際工作中法制工作職能的缺失。）

　　2008年，江蘇省監(jiān)獄系統(tǒng)法制工作機(jī)構(gòu)共審核、制定監(jiān)獄規(guī)范性文件317件，經(jīng)審查更正規(guī)范性文件6件，向省監(jiān)獄管理局法制處報(bào)備317件，報(bào)備率100%。組織執(zhí)法人員開展法制宣傳培訓(xùn)71期，參訓(xùn)人員計(jì)5779人次。開展執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，參與刑滿釋放人員談話7588名。辦理行政賠償案件6起，行政申訴案件3起，辦理行政復(fù)議或行政訴訟案件33起，結(jié)案31起，結(jié)案率達(dá)74%。此外，還辦理了經(jīng)濟(jì)案件或處理經(jīng)濟(jì)糾紛122起，挽回經(jīng)濟(jì)損失2691余萬(wàn)元，審查合同8152份，標(biāo)的達(dá)147542余萬(wàn)元，開展法律咨詢（咨詢對(duì)象涵蓋民警職工和罪犯）201場(chǎng)次，參加的民警、職工或罪犯總?cè)藬?shù)達(dá)2447人次。參與監(jiān)獄基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其他交易項(xiàng)目招標(biāo)575次，標(biāo)的達(dá)42909余萬(wàn)元。

二、監(jiān)獄法制工作存在的主要問(wèn)題及分析

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制

　　主要問(wèn)題：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。隨著監(jiān)獄體制改革和法治進(jìn)程的推進(jìn)，監(jiān)獄職能逐漸分化所帶來(lái)的必然是法律職業(yè)的分化以及監(jiān)獄組織機(jī)構(gòu)的更加專門化、專業(yè)化和精細(xì)化。根據(jù)《司法部辦公廳、法規(guī)司關(guān)于加強(qiáng)地方司法行政法制工作的幾點(diǎn)意見》（（89）司發(fā)辦字第121號(hào)）的要求，各�。▍^(qū)、市）司法廳（局）先后設(shè)置了專門的法制工作機(jī)構(gòu)。1996年，江蘇省監(jiān)獄管理局將“法律政策研究室”調(diào)整為“政策法規(guī)處”，2000年，江蘇在政府機(jī)構(gòu)改革中又將政策法規(guī)處調(diào)整為法制處，這體現(xiàn)了監(jiān)獄治理由以政策為主的人治模式向以法制為主的法治模式轉(zhuǎn)變的文化變遷。但是，調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，監(jiān)獄法制機(jī)構(gòu)建設(shè)與這種變化與發(fā)展還存在不相適應(yīng)的地方，如江蘇25個(gè)監(jiān)獄單位法制機(jī)構(gòu)中16個(gè)正科建制、9個(gè)副科建制；9個(gè)獨(dú)立設(shè)置，16個(gè)掛靠設(shè)置，掛靠設(shè)置的大多數(shù)與監(jiān)獄辦公室、少部分與監(jiān)獄紀(jì)檢監(jiān)察室合署辦公。二是機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)法制部門無(wú)論是獨(dú)立設(shè)置還是掛靠設(shè)置，大多數(shù)在職能上都缺乏自主性，難以獨(dú)立開展工作。法制機(jī)構(gòu)職能不專一，法制工作人員通常兼任文秘、信訪等工作，個(gè)別監(jiān)獄的法制工作實(shí)際上是服從或受制于掛靠的部門，工作范圍的不確定性使法制機(jī)構(gòu)不僅顧此失彼，而且法制工作人員吃盡辛苦，但監(jiān)獄執(zhí)法質(zhì)量仍擺脫不了無(wú)明顯改觀的尷尬境地。三是缺乏良性運(yùn)行機(jī)制。我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)都具有很強(qiáng)的執(zhí)法創(chuàng)優(yōu)意識(shí)，但很少能和法制工作人員一同研究執(zhí)法究竟存在哪些問(wèn)題，也很少讓法制部門同志參與執(zhí)法過(guò)程，有的領(lǐng)導(dǎo)甚至把執(zhí)法工作看成是法制工作、將紀(jì)檢工作與法制工作相混淆。由于受傳統(tǒng)思維模式和工作套路的束縛，在個(gè)別監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)的觀念中法制機(jī)構(gòu)就是多余的。由于忽視法制工作在執(zhí)法監(jiān)督中的中立性作用，僅有極個(gè)別的民警因執(zhí)法過(guò)錯(cuò)受到責(zé)任追究，大量的一般執(zhí)法過(guò)錯(cuò)沒(méi)有得到及時(shí)警示，致使一些執(zhí)法問(wèn)題屢查、屢糾、屢犯。同時(shí)，執(zhí)法監(jiān)督的不力，也在一定程度上傷失了監(jiān)獄的執(zhí)法責(zé)任和過(guò)錯(cuò)追究制度的權(quán)威性。
　　原因分析：有些監(jiān)獄對(duì)法制工作重要性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，對(duì)法制機(jī)構(gòu)的職能不清，甚至個(gè)別監(jiān)獄設(shè)置法制機(jī)構(gòu)某種程度上是迫于省監(jiān)獄管理局推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的需要。監(jiān)獄法制機(jī)構(gòu)職能說(shuō)在嘴上、寫在紙上（法制部門職能和崗位說(shuō)明書），卻沒(méi)有通過(guò)實(shí)施與考核在實(shí)踐中發(fā)揮法制部門的應(yīng)有效能，這也是造成法制工作人員角色不清、專業(yè)淡化的一個(gè)重要原因。

（二）法制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

　　主要問(wèn)題：一是專業(yè)化水平不高。據(jù)調(diào)查，全省法制機(jī)構(gòu)工作人員兼職人數(shù)多，專業(yè)不對(duì)口現(xiàn)象比較嚴(yán)重。非法律專業(yè)或沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門法學(xué)訓(xùn)練的人員占總?cè)藬?shù)的34%，兼職工作人員占總?cè)藬?shù)近32%。二是專職人員角色混亂。在訪談中，有不少監(jiān)獄法制科（辦）負(fù)責(zé)人反映，由于法制工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人有相當(dāng)部分是辦公室主任或副主任，因而法制機(jī)構(gòu)工作人員被辦公室日常事務(wù)所占精力太多，無(wú)法顧及法制工作，法制工作大多數(shù)在他們?nèi)粘９ぷ髁恐兴�占的比例不�?/3。三是法制人員的業(yè)務(wù)水平還有待進(jìn)一步提高。據(jù)了解，法制部門人員流動(dòng)過(guò)于頻繁且參與法制工作的專門學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)也不多。由于人員流動(dòng)性大和參與法制工作的經(jīng)歷少，因此，法制部門工作開展的成效并不明顯。調(diào)查中，不少監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)與民警對(duì)法制工作的開展?fàn)顩r不夠滿意，希望法制工作人員還要不斷提高業(yè)務(wù)水平。
　　原因分析：部分監(jiān)獄還沒(méi)有把法制工作視為專門的職業(yè)來(lái)重視，對(duì)職前專業(yè)化的法律人才和職中通過(guò)國(guó)家司法考試、取得法律碩士文憑或是獲得國(guó)家承認(rèn)的法律資格證書的民警沒(méi)有及時(shí)調(diào)整充實(shí)到法制工作部門。再者，部分監(jiān)獄沒(méi)有將職后法制工作教育培訓(xùn)納入法制工作人員專業(yè)化發(fā)展規(guī)劃，沒(méi)有要求在法制機(jī)構(gòu)的工作人員必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格地、持續(xù)地學(xué)習(xí)去獲得并保持自身從事法制工作的專業(yè)化素質(zhì)和職業(yè)技能。

（三）法制工作權(quán)限及范圍

　　主要問(wèn)題：一是監(jiān)獄法制工作機(jī)構(gòu)職能不清�！胺ㄖ紊鐣�(huì)要求確立起對(duì)法律的信任、尊重和遵從，這不僅對(duì)于個(gè)人的，也是對(duì)于各級(jí)組織和政府部門的要求�！� “任何公共權(quán)力本身都存在著一種擴(kuò)張和越界的沖動(dòng)，所以，僅僅依賴掌握權(quán)力的人們的道德自覺(jué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以要有用權(quán)力來(lái)限制權(quán)力的分權(quán)制衡機(jī)制�！盵1]“現(xiàn)代法律就是保護(hù)人權(quán)的一種制度安排和強(qiáng)制力量�！北O(jiān)獄法制是政府法制的有機(jī)組織部分，其宗旨是限制和約束監(jiān)獄機(jī)關(guān)或民警的行刑權(quán)，切實(shí)維護(hù)受刑人的合法權(quán)益。多年來(lái)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索與制度規(guī)范，監(jiān)獄法制工作基本上形成了以執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、執(zhí)法調(diào)研和復(fù)議應(yīng)訴為主要內(nèi)容的業(yè)務(wù)門類。從表三的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，江蘇監(jiān)獄法制機(jī)構(gòu)不僅在規(guī)范性文件制備、法制宣傳培訓(xùn)、執(zhí)法監(jiān)督、行政代理、法律咨詢等方面介入司法行政或行刑法律關(guān)系，而且還將工作領(lǐng)域擴(kuò)展到非法定的出現(xiàn)在平等民事主體之間的“監(jiān)獄企業(yè)用工、監(jiān)獄所在社區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)、監(jiān)獄與周邊群眾因用水、排污、土地承包等”方面引發(fā)的矛盾糾紛，辦理監(jiān)獄企業(yè)和其他民事主體經(jīng)濟(jì)案件或糾紛、監(jiān)獄社區(qū)鄰里糾紛、監(jiān)獄在民事活動(dòng)中審查合同、參與監(jiān)獄招標(biāo)等工作,法制工作的部分職能已明顯超出其法定職責(zé) 。筆者認(rèn)為，監(jiān)獄有時(shí)作為民事主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中維護(hù)自身權(quán)益也是出于一種本能，但這絕不能納入監(jiān)獄法制工作的職能。當(dāng)今，隨著監(jiān)獄法治化和現(xiàn)代化的推進(jìn)，受刑人對(duì)法律具有較熱切的期待，尤其是，監(jiān)獄體制改革的不斷深入，要求監(jiān)獄必須要走向職能純化和職業(yè)化。監(jiān)獄在某些場(chǎng)合中作為市場(chǎng)主體的權(quán)益保護(hù)或救濟(jì)就更應(yīng)該借助社會(huì)司法資源或法律服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，千萬(wàn)不能因?yàn)榫S護(hù)自身的民事權(quán)益甚或不恰當(dāng)?shù)臋?quán)益使監(jiān)獄法制工作變味、走調(diào)。如果那樣做，勢(shì)必會(huì)站到受刑人的對(duì)立面，從而帶來(lái)對(duì)服刑人員合法權(quán)益的損害，并進(jìn)而破壞監(jiān)獄法治建設(shè)，導(dǎo)致執(zhí)法不公或徇私枉法、損害監(jiān)獄機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象等不利后果。二是監(jiān)獄法制工作缺乏明確的法律規(guī)定，很多工作無(wú)法可依。特別是監(jiān)獄法實(shí)施細(xì)則等法規(guī)遲遲沒(méi)有出臺(tái)，監(jiān)獄法制工作部門的地位和職能缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致部分監(jiān)獄法制工作部門至今沒(méi)有發(fā)揮或沒(méi)有充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督職能。如在表三的執(zhí)法監(jiān)督欄目，我們沒(méi)有看到法制部門對(duì)監(jiān)獄行政處罰權(quán)（如對(duì)罪犯作出的警告、記過(guò)、禁閉等）和刑罰變更執(zhí)行（如減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等）等涉及罪犯切身權(quán)利的執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容，這說(shuō)明，監(jiān)獄法制工作的實(shí)質(zhì)權(quán)能還沒(méi)有得到有效地落實(shí)。三是監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法制工作重視程度不均衡。有些監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)具有強(qiáng)烈的法治意識(shí)或法律專業(yè)知識(shí)背景，認(rèn)為法制工作是監(jiān)獄各項(xiàng)工作制度化的基礎(chǔ)，因而非常重視監(jiān)獄“立法”、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，監(jiān)獄的一切執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法行為都于法有據(jù)，都能依法辦事，有力地推進(jìn)了刑罰執(zhí)行工作、教育改造工作和執(zhí)法監(jiān)督工作的制度化、程序化和規(guī)范化。但也有少數(shù)監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)能已經(jīng)落實(shí)到管教、政工和紀(jì)檢監(jiān)督部門了，法制機(jī)構(gòu)可有可無(wú)。甚至，有個(gè)別監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)將監(jiān)獄法制部門當(dāng)成是監(jiān)獄的維權(quán)部門，指派法制工作人員參與企業(yè)債務(wù)追償、矛盾糾紛調(diào)解以及非訴訟民事法律事務(wù)處理等工作。
　　原因分析：一是在于，不少監(jiān)獄的領(lǐng)導(dǎo)、分管法制工作的副監(jiān)獄長(zhǎng)甚至兼職法制工作人員并不清楚監(jiān)獄法制工作的具體職能�，F(xiàn)實(shí)表現(xiàn)就是，一些監(jiān)獄一線的民警很少與監(jiān)獄法制部門打交道，根本就不知道法制部門的職權(quán)有哪些，甚至不知道還有監(jiān)獄法制工作這個(gè)部門。有些領(lǐng)導(dǎo)甚至混淆了監(jiān)獄法制建設(shè)與監(jiān)獄法制機(jī)構(gòu)的職能，監(jiān)獄法制建設(shè)是推進(jìn)法治監(jiān)獄建設(shè)整體要求的落實(shí)，法制工作主要是通過(guò)監(jiān)督為核心的職能發(fā)揮來(lái)對(duì)監(jiān)獄法治建設(shè)起推動(dòng)和保障作用。根據(jù)《關(guān)于全省監(jiān)獄系統(tǒng)實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制的規(guī)定》（蘇獄規(guī)[1999]4號(hào)）要求，法制部門要參與制定《執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施方案》，將執(zhí)法職能分解落實(shí)到具體執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，明確執(zhí)法流程、程序要求，將執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制、執(zhí)法公示制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制等“四制”結(jié)合起來(lái)，整體推進(jìn)，而在實(shí)際工作中，很多監(jiān)獄法制工作的監(jiān)督職能并沒(méi)有切實(shí)得到履行。監(jiān)獄系統(tǒng)的民警包括部分監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法制工作重要性、必要性、緊迫性及至法制工作任務(wù)、內(nèi)容等方面的理解還有待深化與統(tǒng)一，人們的認(rèn)識(shí)還不夠到位。各項(xiàng)法制工作在探索中開展，經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，制度還不夠完善。二是在于，目前關(guān)于監(jiān)獄法制工作機(jī)構(gòu)職能規(guī)定的法律位階不高，規(guī)定的內(nèi)容也不夠明確。1990年司法部以部門規(guī)章的形式對(duì)司法行政機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了規(guī)定 ，其中只有部分工作職責(zé)可以適用于監(jiān)獄法制工作機(jī)構(gòu)。2001年，江蘇以規(guī)范性文件的形式對(duì)監(jiān)獄法制工作機(jī)構(gòu)的主要職能進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，但內(nèi)容比較籠統(tǒng)，也沒(méi)有明確考核指標(biāo)，因此，難以促成法制工作職能的有效發(fā)揮。三是在于，部分監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)獄治理的觀念還比較傳統(tǒng)落后。個(gè)別監(jiān)獄以及監(jiān)獄的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)法治觀念比較淡薄，面對(duì)監(jiān)獄行政管理、民事糾紛、或是工作中出現(xiàn)的矛盾沖突，出于擔(dān)心輿論影響、責(zé)任追究和上級(jí)工作績(jī)效評(píng)價(jià)不利等原因，形成了強(qiáng)烈的“懼訟”心理，還習(xí)慣于采用行政干預(yù)和“花錢買平安”的策略，以化解爭(zhēng)端和息事寧人為目的。這些做法不僅不能從根本上解決問(wèn)題，而且在一定程度上造成了法制機(jī)構(gòu)職能的偏離和法制工作人員職責(zé)的錯(cuò)位。

（四）“強(qiáng)法制弱法治”現(xiàn)象及其原因分析。改革開放以來(lái)，特別是1994年《監(jiān)獄法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)監(jiān)獄法制工作受到了重視，如，江蘇監(jiān)獄系統(tǒng)還專門編撰了《監(jiān)獄法制工作手冊(cè)》以備執(zhí)法查考。但正如明朝“萬(wàn)歷首輔”張居正所言，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。在監(jiān)獄法制逐步完備的情況下，監(jiān)獄法治卻沒(méi)有獲得相應(yīng)發(fā)展，兩者出現(xiàn)了某種程度的斷裂，這就是當(dāng)前監(jiān)獄工作中存在的“強(qiáng)法制弱法治”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)獄法律、法規(guī)和制度進(jìn)步很大，但涉及受刑人人權(quán)保護(hù)內(nèi)容的法律制度卻無(wú)重大變化。因此，突出對(duì)受刑人權(quán)利的保護(hù)是監(jiān)獄法治的核心內(nèi)容，也是監(jiān)獄法制工作的主旨。二是法律規(guī)章制度較完善，但法治進(jìn)程很慢，現(xiàn)實(shí)中還受到“權(quán)力至上”觀念的嚴(yán)重阻撓，還存在重打擊犯罪、輕人權(quán)保障的觀念，習(xí)慣于有罪推定，忽視刑事司法的人權(quán)保障功能，依法執(zhí)法力度不大，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督不力等現(xiàn)象，對(duì)監(jiān)獄法律法規(guī)或規(guī)章制度變通執(zhí)行，或是上有政策、下有對(duì)策。因此，迫切需要通過(guò)法制工作建設(shè)來(lái)提高法令的執(zhí)行力與執(zhí)法水平，以及寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策和行刑人道主義理念在行刑實(shí)踐中的貫徹落實(shí)。
　　事實(shí)告訴我們，法制工作職業(yè)化使命神圣，基于法制工作職業(yè)化建設(shè)的法制工作內(nèi)容不僅要保證監(jiān)獄出臺(tái)的規(guī)章制度程序和內(nèi)容是合法的，“立法必當(dāng)求其公，執(zhí)法必當(dāng)務(wù)其平”，而且要重點(diǎn)在推進(jìn)以“法律為最高行為準(zhǔn)則”理念和規(guī)范執(zhí)法行為方面下功夫。中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)也有自成一體的法制，但這些法制是君王統(tǒng)治百姓的工具與手段，其中缺乏自由、平等、民主、人權(quán)、公平、正義等現(xiàn)代法律的價(jià)值元素，法律并不處于至高無(wú)上的地位，并不擁有真正的權(quán)威。它只對(duì)被統(tǒng)治者即臣民有約束力，對(duì)君王則無(wú)威脅力；而現(xiàn)代“依法治國(guó)”，則是將法律置于至高無(wú)上的地位，賦予其權(quán)威，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)國(guó)家的意識(shí)形態(tài)，沒(méi)有任何人排除其平等的對(duì)待約束。

三、推進(jìn)監(jiān)獄法制工作建設(shè)的路徑

　　法制工作部門作為監(jiān)獄單位全面推進(jìn)依法治監(jiān)的參謀、助手和法律顧問(wèn)，怎樣以推進(jìn)法制工作建設(shè)和推進(jìn)依法行刑工作為抓手，來(lái)促進(jìn)監(jiān)獄整體工作的法制化和規(guī)范化，怎樣圍繞“首要標(biāo)準(zhǔn)”的要求來(lái)推進(jìn)當(dāng)前監(jiān)獄依法行刑的水平和整體進(jìn)程，這是當(dāng)前監(jiān)獄法制工作建設(shè)中一個(gè)值得探討的重要課題。

（一）加強(qiáng)制度與機(jī)制建設(shè)，為法制工作創(chuàng)造良好的環(huán)境條件

　　一是加強(qiáng)制度建設(shè)。首先是，加強(qiáng)立法工作。要加快監(jiān)獄立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《監(jiān)獄法》實(shí)施細(xì)則，盡量克服法律法規(guī)的時(shí)滯性、不周延性和模糊性，盡快解決監(jiān)獄系統(tǒng)許多工作無(wú)法可依的局面，為法制工作的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其次是，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)獄規(guī)范性文件的制定、修改工作。根據(jù)上位法的出臺(tái)和修訂，及時(shí)做好監(jiān)獄單位規(guī)范性文件的立、改、廢工作，避免規(guī)范性文件與上位法相沖突，防止監(jiān)獄“自立章罰”、“自立章處”等現(xiàn)象的發(fā)生。再次，要加強(qiáng)執(zhí)法制度建設(shè)，細(xì)化各類執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)，確保民警在各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)中有法可依、有章可循。二是健全法制工作機(jī)制。首先，要建立健全監(jiān)獄法制工作考核機(jī)制。“法治重視個(gè)人在社會(huì)中的價(jià)值和尊嚴(yán)，但排斥個(gè)人在社會(huì)運(yùn)行機(jī)制中的權(quán)威地位�！�2008年6月，吳愛英同志在全國(guó)監(jiān)獄體制改革工作會(huì)議上指出“進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，嚴(yán)密監(jiān)獄各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)的實(shí)體性和程序性制度，健全權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的執(zhí)法工作機(jī)制，防止權(quán)力失控、行為失范�！睘榇�，當(dāng)前監(jiān)獄法制部門要協(xié)調(diào)監(jiān)獄有關(guān)部門建立《民警執(zhí)法職位說(shuō)明書制度》，明確和規(guī)范每個(gè)民警的執(zhí)法職位，執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法權(quán)利，執(zhí)法責(zé)任，明確工作職責(zé)、業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)、工作細(xì)目、素質(zhì)要求等，做到“以非人格化的權(quán)威及規(guī)則否定人格化的權(quán)威”，為執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)和績(jī)效考核奠定基礎(chǔ)。其次，要建立有效的責(zé)任和內(nèi)控機(jī)制，對(duì)侵犯受刑人權(quán)益的行為采取絕不估息和放任的態(tài)度，形成執(zhí)行刑罰和保護(hù)受刑人權(quán)利雙軌并進(jìn)的推動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，省監(jiān)獄管理局，要將法制工作納入對(duì)監(jiān)獄的綜合考核中，并應(yīng)當(dāng)占有相當(dāng)?shù)谋戎亍Ｔ诳己藘?nèi)容上，應(yīng)當(dāng)包括依法行刑的保障措施、執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)施情況、行政案件辦理情況、法制工作人員職業(yè)化建設(shè)情況等內(nèi)容；要注重考核結(jié)果的使用，省局對(duì)監(jiān)獄法制工作監(jiān)督檢查和年度考核的結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和改進(jìn)工作的有效促進(jìn)手段，考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為成為對(duì)監(jiān)獄工作全面質(zhì)量建設(shè)評(píng)價(jià)的依據(jù)，切實(shí)提高考核結(jié)果的使用效能。

（二）加強(qiáng)監(jiān)獄法制機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的工作職能

　　一是明確監(jiān)獄法制工作的角色定位和法制機(jī)構(gòu)的工作職能。首先，要明確法制工作的角色定位。2004年，國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中進(jìn)一步明確將政府法制工作定位為本級(jí)政府或者本部門全面推進(jìn)依法行政的參謀、助手和法律顧問(wèn)。因此，監(jiān)獄法制工作的角色定位，應(yīng)該是監(jiān)獄全面推進(jìn)依法治監(jiān)的參謀、助手和法律顧問(wèn)。法制工作的專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)工作任務(wù)繁重，不可能個(gè)個(gè)成為法律專家。隨著我國(guó)監(jiān)獄法治的不斷深入和監(jiān)獄體制改革的繼續(xù)推進(jìn)，監(jiān)獄法制工作任務(wù)也將日趨繁重，監(jiān)獄要充分發(fā)揮法制工作參謀、助手和法律顧問(wèn)作用，把法制監(jiān)督作為規(guī)范執(zhí)法行為、防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、最大程度杜絕執(zhí)法違法和執(zhí)法不公現(xiàn)象的“防火墻”，切實(shí)推進(jìn)監(jiān)獄法制工作和依法行刑工作的進(jìn)程。其次，要進(jìn)一步明確監(jiān)獄法制機(jī)構(gòu)的工作職能�！胺�律的根本價(jià)值在于正義”，“法律發(fā)展的根本目標(biāo)是促進(jìn)人的發(fā)展，體現(xiàn)著濃重的人文精神，尤其在法治社會(huì)更是如此�！盵2]現(xiàn)實(shí)中,由于我國(guó)重刑主義的傳統(tǒng)和人治的流弊，容易導(dǎo)致行刑權(quán)的濫用和擴(kuò)張以及改造罪犯職能的弱化，造成法治進(jìn)程中人文精神的流失。因此，監(jiān)獄法制工作就是要在協(xié)調(diào)好懲罰和改造之間的關(guān)系中發(fā)揮積極的作用，使我國(guó)監(jiān)獄行刑正確貫徹落實(shí)“懲罰與改造相結(jié)合，以改造人為宗旨”的方針，有效限制和約束行刑權(quán)，最大限度地保障受刑人的合法權(quán)利和恰當(dāng)利益，這是監(jiān)獄法制工作實(shí)踐必須樹立與貫徹的理念。筆者認(rèn)為，目前，監(jiān)獄法制機(jī)構(gòu)應(yīng)圍繞“監(jiān)督職能”的發(fā)揮主要承擔(dān)如下工作職能：（1）通過(guò)刑事執(zhí)法實(shí)踐調(diào)研，協(xié)助監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)依法決策，在保障決策的合法前提下，力求決策的適當(dāng)，以全面推進(jìn)依法治監(jiān)工作。（2）加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，即負(fù)責(zé)本監(jiān)獄規(guī)范性文件的審核、備案工作；辦理上級(jí)機(jī)關(guān)及其他部門規(guī)范性文件征求意見事宜，徹底克服監(jiān)獄中存在的“專制”代替“法制”和以言代法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象。（3）審核監(jiān)獄作出的行政處罰案件，并向監(jiān)獄提出行政處罰或違法執(zhí)法案件的處理建議。（4）指導(dǎo)監(jiān)獄行政執(zhí)法工作，組織辦理行政復(fù)議應(yīng)答、行政應(yīng)訴和刑事賠償案件。在這些工作中，法制工作人員不是以責(zé)任者的身份介入辦案（如獄內(nèi)偵查、行政處罰等）活動(dòng)，而應(yīng)以執(zhí)法監(jiān)督人和指導(dǎo)者的身份出現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正錯(cuò)誤，進(jìn)而考核執(zhí)法工作，通過(guò)對(duì)辦案活動(dòng)的制約，確定正確的偵查、執(zhí)法導(dǎo)向。（5）履行法制監(jiān)督職能，組織開展執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，具體負(fù)責(zé)執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施過(guò)程中的有關(guān)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。行使對(duì)監(jiān)獄有關(guān)部門投訴案件處理的監(jiān)督職能。督促監(jiān)獄完善執(zhí)法制度，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，針對(duì)執(zhí)法中容易發(fā)生問(wèn)題的環(huán)節(jié)，完善明確的、操作性強(qiáng)的執(zhí)法制度和程序規(guī)范，減少執(zhí)法工作中的隨意性。要在執(zhí)法考評(píng)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，促進(jìn)“獄務(wù)公開”、“政務(wù)公開”，保證執(zhí)法工作的制度化、科學(xué)化和規(guī)范化。要在案件審核中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問(wèn)題，做到及時(shí)糾正，及時(shí)警示和告誡，堅(jiān)決克服執(zhí)法問(wèn)題屢查屢糾屢犯的現(xiàn)象。理順監(jiān)獄內(nèi)部監(jiān)察、督察、審計(jì)、法制、信訪等多個(gè)執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)系，形成執(zhí)法監(jiān)督合力，為嚴(yán)格公正文明執(zhí)法提供有力組織保障。（6）組織監(jiān)獄執(zhí)法人員參加刑事執(zhí)法培訓(xùn)，等等。至于法制宣傳工作，筆者認(rèn)為，法制部門不應(yīng)成為宣傳的獨(dú)立主體，而是應(yīng)該配合監(jiān)獄宣傳部門做好民警職工的法制宣傳與教育培訓(xùn)工作。

　　二是切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)獄法制機(jī)構(gòu)職權(quán)行使的中立性。首先，要充分認(rèn)識(shí)監(jiān)獄法制部門職能在監(jiān)獄工作職能體系中的地位。從外部監(jiān)督來(lái)看，監(jiān)獄工作除了檢察院的專門監(jiān)督，還有人民群眾、社會(huì)輿論及國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，但總體上缺乏一種滲透于監(jiān)獄機(jī)關(guān)各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)的、真正能夠直接作用于民警執(zhí)法活動(dòng)的全過(guò)程的監(jiān)督形式；從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，主要的監(jiān)督形式是法制部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督，兩者監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和監(jiān)督形式是不盡相同的，紀(jì)檢監(jiān)察側(cè)重于預(yù)防違法查處執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題，這是一種間接的事后監(jiān)督，與直接參與、事前、中、后全程監(jiān)督的廣泛、緊密地法制監(jiān)督相比，法制監(jiān)督具有不可替代性。其次，要實(shí)現(xiàn)法制工作對(duì)警察執(zhí)法監(jiān)督的中立性。依法治監(jiān)是社會(huì)主義法治的根本要求，它深深根植于受刑人的自尊本性，有不可抗拒的力量�！皼](méi)有監(jiān)督的權(quán)力必定產(chǎn)生腐敗。”由法制部門以中立的第三者身份介入執(zhí)法檢查和監(jiān)督，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法過(guò)程中存在的過(guò)錯(cuò)和不足。目前，監(jiān)獄機(jī)關(guān)履行執(zhí)法監(jiān)獄職能的機(jī)構(gòu)往往是一個(gè)臨時(shí)性的執(zhí)法督察小組，它往往抽調(diào)政工、紀(jì)檢和管教部門的人員組成，不少監(jiān)獄甚至把法制部門的人員排除在外。在這些人員中，政工部門的人員往往側(cè)重民警警察風(fēng)紀(jì)的檢查、紀(jì)檢監(jiān)察部門的人員由事后監(jiān)督變?yōu)槭轮斜O(jiān)督似乎也無(wú)不妥，而管教部門的民警既是執(zhí)法者和管理者，讓他們參與督查至多是行使管理權(quán)的一種表現(xiàn)，“自己當(dāng)自己案件的法官”難以保證執(zhí)法監(jiān)督的公正性和有效性，這也成為監(jiān)獄工作中某些違法違規(guī)現(xiàn)象長(zhǎng)期得不到徹底整治的重要因素。因此，在監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督中必須需要一個(gè)不受隸屬關(guān)系約束的保持中立性質(zhì)的法制部門才能有效行使執(zhí)法監(jiān)督，保證執(zhí)法規(guī)范和公正廉明，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問(wèn)題，并對(duì)制度存在的缺陷進(jìn)行及時(shí)的調(diào)研修改。再次，要加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范的分析研判工作。監(jiān)獄的法制部門要加強(qiáng)法律適用的研究,吃透法律精神,認(rèn)真剖析各種新型違法犯罪案件的特點(diǎn)和依法處理的難點(diǎn),有針對(duì)性地指導(dǎo)有關(guān)部門的辦案工作，在強(qiáng)制措施運(yùn)用、證據(jù)收集、處理標(biāo)準(zhǔn)等方面為獄內(nèi)偵查、獄政管理等部門提供有力的法律保障。要開展對(duì)案件審批積累問(wèn)題的分析研判,將收案審批、案件審核、復(fù)議訴訟中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋給監(jiān)獄各執(zhí)法部門,提高行刑執(zhí)法與案件辦理的證據(jù)和程序的合法性、有效性。

（三）加強(qiáng)法制工作隊(duì)伍建設(shè)，不斷增強(qiáng)法制工作組織保障

　　一是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視監(jiān)獄法制工作.監(jiān)獄各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)學(xué)法、用法、守法，徹底扭轉(zhuǎn)陳舊、傳統(tǒng)、人治的管理模式，提高依法行刑的能力和水平。法制工作，如若領(lǐng)導(dǎo)不重視，其作用很難得到充分發(fā)揮。依法行刑工作涉及監(jiān)獄全局性工作，不單是法制機(jī)構(gòu)的事，而是監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)、特別是主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)內(nèi)的大事。因此，推進(jìn)監(jiān)獄依法行刑工作，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)，提高監(jiān)獄主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法制工作的重視程度，是做好法制工作的有力支持。二是盡量配齊配強(qiáng)專職法制人員。長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直把監(jiān)獄警察視為一般的行政干部，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了其行政性，而忽視了其執(zhí)法的技術(shù)性和職業(yè)的專門化。監(jiān)獄機(jī)關(guān)在民警隊(duì)伍分層、分類管理體制改革及推進(jìn)民警隊(duì)伍人才工程建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將具有法律專業(yè)知識(shí)背景的年輕干部充實(shí)到法制工作崗位，選調(diào)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的同志擔(dān)任法制部門的領(lǐng)導(dǎo)，盡量配齊配強(qiáng)專家型、骨干型、實(shí)戰(zhàn)型的法制工作人員，并保持適度的穩(wěn)定性。要明確法制工作機(jī)構(gòu)是履行法制工作職能的綜合部門，是監(jiān)獄內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作的主管部門，重視和發(fā)揮法制工作機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督作用。三是形成專業(yè)化的法制工作文化氛圍�！爸袊�(guó)的人才在專業(yè)水平和工作能力上并不比國(guó)外差，但在職業(yè)化素養(yǎng)方面卻欠缺很多�！盵3]從職業(yè)特點(diǎn)來(lái)看，監(jiān)獄法制工作人員作為監(jiān)獄機(jī)關(guān)一個(gè)特別的警種，是監(jiān)獄法制機(jī)構(gòu)實(shí)踐活動(dòng)的主要承擔(dān)者，有其特殊的性質(zhì)、特點(diǎn)和職責(zé)、任務(wù)。因此，監(jiān)獄法制工作人員要求具有自己職業(yè)特點(diǎn)的傳統(tǒng)和氣質(zhì)，必須形成自己的特有文化。這種法制工作民警特有的警察文化應(yīng)當(dāng)融合監(jiān)獄民警職業(yè)共性和個(gè)性的內(nèi)涵并在五個(gè)層面上發(fā)展與提升。第一層次是以監(jiān)獄警察制服、警銜標(biāo)志所體現(xiàn)出來(lái)的硬件性、實(shí)物性的職業(yè)公性符號(hào)；第二層次是以口號(hào)、命令、規(guī)范警務(wù)詞語(yǔ)等形式表現(xiàn)出來(lái)的監(jiān)獄警察的工作目標(biāo)追求和價(jià)值觀念取向；第三個(gè)層次是由規(guī)章、制度、紀(jì)律、行為規(guī)范等體現(xiàn)出來(lái)的警務(wù)理念、要求，以及警察在執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的文明素養(yǎng)、禮儀及執(zhí)法監(jiān)督水平；第四層次是由警察群體所體現(xiàn)的警歌、監(jiān)獄警察精神和警察隊(duì)伍中先進(jìn)典型的形象；第五個(gè)層次就是根植于每個(gè)法制工作警察內(nèi)心的公正執(zhí)法理念、服務(wù)意識(shí)、人權(quán)意識(shí)等。

（四）措施上不斷創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄法制工作的現(xiàn)代化

　　一是健全人才職業(yè)準(zhǔn)入與培養(yǎng)機(jī)制。法制工作部門在人才引進(jìn)上可仿效司法考試，設(shè)立較高門檻，保證吸收具有良好思想品質(zhì)、文化素養(yǎng)和工作能力的人員，淘汰品德和心理素質(zhì)不能適應(yīng)人權(quán)保護(hù)和未來(lái)發(fā)展的人員，通過(guò)若干年有意識(shí)的定向篩選，逐步建立起法制工作特有的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使保護(hù)受刑人權(quán)利這種價(jià)值取向成為監(jiān)獄法制工作人員對(duì)人權(quán)保護(hù)的制度規(guī)范的理解和掌握能力。在法制人才培養(yǎng)上，監(jiān)獄要適應(yīng)組織專業(yè)化發(fā)展這一世界性潮流，將法制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)納入民警長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，建立職前專業(yè)化和職后專業(yè)化相銜接的人才培養(yǎng)制度，實(shí)行法制工作人員聘任制與法制員證書制度，將專業(yè)化素質(zhì)和職業(yè)技能作為從事監(jiān)獄法制工作的必要條件，以此來(lái)推動(dòng)法制人員的專業(yè)化發(fā)展和職業(yè)化成長(zhǎng)。[4]二是積極推行公職律師制度�！堵蓭煼ā返�11條規(guī)定：“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”，據(jù)此，監(jiān)獄民警是國(guó)家公務(wù)員，即使通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試，也不可以申請(qǐng)兼職律師執(zhí)業(yè)。但是，根據(jù)《司法部關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》》（司發(fā)通[2002]80號(hào)）以及江蘇省司法廳《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的通知》（蘇司通[2003]32號(hào)）），通過(guò)國(guó)家司法考試或具有律師資格以及司法部頒發(fā)的法律職業(yè)資格的監(jiān)獄民警，可以申請(qǐng)公職律師執(zhí)業(yè)證。取得公職律師任職資格的監(jiān)獄民警作為監(jiān)獄的專門人才不但可以行使法制部門工作人員的職權(quán)，還可以接受監(jiān)獄的委托調(diào)查和處理具體的非訴訟法律事務(wù)（如審查合同、參與招投標(biāo)等），代理監(jiān)獄參加民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟和仲裁、行政復(fù)議等活動(dòng)，可以為受援人（含監(jiān)獄的民警、職工、罪犯）提供法律援助。這樣可以放大監(jiān)獄的人力資源效應(yīng)，將工作領(lǐng)域拓展到維護(hù)監(jiān)獄機(jī)關(guān)、民警職工和罪犯等主體民事權(quán)益的范圍，公職律師還可以擔(dān)任監(jiān)獄企業(yè)的法律顧問(wèn)，維護(hù)監(jiān)獄企業(yè)的合法權(quán)益。三是推行案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告制度。法制部門對(duì)于監(jiān)獄有關(guān)部門處理的行政處罰案件及行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)劝讣�，要積極推行案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告規(guī)范化，形成“案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告”的統(tǒng)一格式，以進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)獄有關(guān)部門辦案人員的自我監(jiān)督意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提高執(zhí)法辦案人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能和寫作水平，使行政處罰和獄內(nèi)案件偵查趨向理性化，不斷提高行刑執(zhí)法與獄內(nèi)辦案的質(zhì)量與水平。

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