國家發(fā)展和改革委員會

　　國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》的通知

　　發(fā)改基礎(chǔ)〔2025〕1674號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)將《關(guān)于推進(jìn)城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》印發(fā)給你們，請結(jié)合實(shí)際抓好貫徹落實(shí)。

　　國家發(fā)展改革委

　　2025年12月18日

　　關(guān)于推進(jìn)城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見

　　城際鐵路是城市群節(jié)點(diǎn)城市間的骨干旅客運(yùn)輸方式。為落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要適度超前、不能過度超前的要求，構(gòu)建布局合理、便捷高效、經(jīng)濟(jì)適用的城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)，推動城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展，現(xiàn)就推進(jìn)城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展提出以下意見。

　　一、加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)

　　(一)明確功能定位。城際鐵路主要連接城市群內(nèi)中心城市及城區(qū)常住人口50萬以上的大中城市，串聯(lián)沿線重要客流集散地、人口密集區(qū)，采用高密度、小編組的靈活運(yùn)輸組織模式，重點(diǎn)滿足1—2小時通勤、休閑、商務(wù)等中短途旅客出行需求。單中心城市群要逐步實(shí)現(xiàn)中心放射、節(jié)點(diǎn)覆蓋，雙中心城市群要強(qiáng)化打造主軸、實(shí)現(xiàn)雙核輻射，多中心城市群要強(qiáng)化軸帶布局、形成網(wǎng)絡(luò)。優(yōu)先支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等經(jīng)濟(jì)活躍、人口聚集度高的重點(diǎn)城市群規(guī)劃建設(shè)城際鐵路。嚴(yán)禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項(xiàng)目。

　　(二)科學(xué)布局網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)城市群旅客出行特征分析，科學(xué)合理做好客流預(yù)測。加強(qiáng)與中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃等銜接，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、運(yùn)輸需求、財(cái)力支撐、區(qū)域鐵路資源共享等因素，合理確定近遠(yuǎn)期城際鐵路發(fā)展目標(biāo)和網(wǎng)絡(luò)布局，明確線路基本走向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、敷設(shè)方式、資金來源、建設(shè)時序等。依據(jù)國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，統(tǒng)籌考慮城市群內(nèi)城鎮(zhèn)布局、客流特點(diǎn)、建設(shè)條件、群眾訴求等，科學(xué)布局車站站點(diǎn)，新建車站原則上應(yīng)布設(shè)在中心城區(qū)。

　　(三)完善規(guī)劃審批程序。城際鐵路建設(shè)規(guī)劃由相關(guān)省級發(fā)展改革部門會同交通運(yùn)輸、自然資源、生態(tài)環(huán)境、鐵路等相關(guān)部門聯(lián)合組織編制，依法開展環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，并履行行業(yè)技術(shù)審查后，按程序報(bào)國家發(fā)展改革委審批。納入城際鐵路建設(shè)規(guī)劃的新建項(xiàng)目原則上前期工作應(yīng)達(dá)到預(yù)可行性研究深度。項(xiàng)目功能定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時序等發(fā)生重大變化，或者線路里程、直接工程費(fèi)用(扣除物價上漲因素)等與規(guī)劃批復(fù)相比增幅超過20%的，應(yīng)按原程序?qū)徟�調(diào)整規(guī)劃，調(diào)整規(guī)劃時原則上不新增項(xiàng)目。超出規(guī)劃實(shí)施期限仍需繼續(xù)實(shí)施的，由省級發(fā)展改革部門會同交通運(yùn)輸部門組織開展評估，報(bào)國家發(fā)展改革委商有關(guān)方面研究同意后可展期一次，展期原則上不超過5年。

　　(四)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)條件。深入論證與既有干線鐵路線路走向基本一致或平行的城際鐵路項(xiàng)目建設(shè)必要性。新建項(xiàng)目要與城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)時序相協(xié)調(diào)，選線選址依托國土空間規(guī)劃“一張圖”和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護(hù)地等底線管控要求，依法依規(guī)合理布局和集約節(jié)約用地，科學(xué)安排站點(diǎn)、線路與噪聲敏感建筑物的距離，嚴(yán)格環(huán)境影響評價，強(qiáng)化噪聲污染防治、生態(tài)修復(fù)等生態(tài)環(huán)保措施要求。新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬人次/年，設(shè)計(jì)速度一般為每小時120—200公里。原則上采用地上敷設(shè)方式，進(jìn)出樞紐、征拆困難、噪聲振動大等局部路段可研究采用地下敷設(shè)方式。嚴(yán)格控制車站建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等，堅(jiān)決防止出現(xiàn)站點(diǎn)過密、站房規(guī)模超出實(shí)際需求、建而不用等情況。

　　(五)集約高效實(shí)施新建項(xiàng)目。省級發(fā)展改革、交通運(yùn)輸部門要按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)規(guī)范，嚴(yán)格落實(shí)新建城際鐵路項(xiàng)目建設(shè)條件，組織做深做細(xì)前期工作，加強(qiáng)建設(shè)方案綜合統(tǒng)籌，強(qiáng)化技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，因地制宜合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)控制工程造價等，商鐵路部門依法按權(quán)限審批(核準(zhǔn))項(xiàng)目，與國家鐵路網(wǎng)接軌的項(xiàng)目應(yīng)按規(guī)定完成接軌手續(xù)，避免過度超前或重復(fù)建設(shè)。對于項(xiàng)目開通運(yùn)營5年后、雙向客流密度仍未達(dá)到預(yù)期指標(biāo)50%的，以及項(xiàng)目開通運(yùn)營10年后未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的地區(qū)，暫停審批(核準(zhǔn))新建城際鐵路項(xiàng)目。

　　二、優(yōu)化運(yùn)營模式

　　(六)充分用好既有鐵路資源。鼓勵地方政府與鐵路企業(yè)加強(qiáng)合作，充分利用既有鐵路富余運(yùn)能，按照市場化方式積極創(chuàng)造條件開行城際列車。支持通過優(yōu)化運(yùn)輸組織、局部改擴(kuò)建、增加聯(lián)絡(luò)線等方式，增強(qiáng)既有鐵路城際客運(yùn)功能和能力。對于已開通運(yùn)營但客流效益不理想的城際鐵路，地方政府、城際鐵路運(yùn)營企業(yè)要多措并舉吸引客流，鼓勵具備條件的線路開行市域(郊)列車，或研究與干線鐵路、城市軌道交通接軌并貫通運(yùn)營。

　　(七)加強(qiáng)綜合銜接配套。加強(qiáng)城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域(郊)鐵路合理分工、資源共享，盡可能同站換乘、無縫銜接。支持新建干線鐵路兼顧城際客運(yùn)功能。城際鐵路車站要合理配建城市公交、出租汽車、網(wǎng)約車等接駁場站和自行車停放設(shè)施，并在線路和時刻方面與城市交通做好運(yùn)營協(xié)調(diào)。強(qiáng)化城際鐵路與其他運(yùn)輸方式在綜合交通樞紐內(nèi)的高效換乘，原則上換乘距離不宜超過300米。加強(qiáng)城際鐵路車站周邊土地綜合開發(fā)，因地制宜打造站城融合綜合體。探索城際鐵路合理配建快遞物流設(shè)施，拓展短途城際快運(yùn)業(yè)務(wù)。

　　(八)創(chuàng)新運(yùn)營管理模式。支持地方政府因地制宜選擇城際鐵路運(yùn)營管理模式，支持具備條件的軌道交通企業(yè)獲取運(yùn)營資質(zhì)，自主運(yùn)營城際鐵路，設(shè)立調(diào)度指揮中心，構(gòu)建運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)。在不影響主干線通道穩(wěn)定運(yùn)營的前提下，對于前期委托中國國家鐵路集團(tuán)有限公司及其下屬企業(yè)運(yùn)營、具備自主運(yùn)營條件的城際鐵路，鼓勵中國國家鐵路集團(tuán)有限公司及其下屬企業(yè)與地方政府公平協(xié)商開展地方自主運(yùn)營。建立公開透明、公平合理的清算機(jī)制，推動地方自主運(yùn)營的城際鐵路與干線鐵路跨線可持續(xù)運(yùn)營。

　　(九)提升運(yùn)營服務(wù)水平。城際鐵路運(yùn)營企業(yè)要堅(jiān)守安全底線，落實(shí)安全主體責(zé)任，建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，加大安全隱患排查整治和監(jiān)督檢查力度。根據(jù)群眾出行需求，采取多交路、站站停與大站停相結(jié)合的運(yùn)輸組織模式，優(yōu)化購票、進(jìn)出站等環(huán)節(jié)和流程，有序推行公交化運(yùn)營措施。合理確定票制票價，積極探索計(jì)次票、定期票、聯(lián)程票等多樣化票制。支持地方政府改革優(yōu)化運(yùn)營管理體制機(jī)制，充分運(yùn)用新技術(shù)，有序?qū)崿F(xiàn)城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域(郊)鐵路票制互通、支付兼容、安檢互認(rèn)、信息共享、應(yīng)急聯(lián)動，提供便捷高效的運(yùn)輸服務(wù)。

　　三、建立持續(xù)發(fā)展機(jī)制

　　(十)加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。國家發(fā)展改革委會同自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司等統(tǒng)籌推進(jìn)城際鐵路發(fā)展。支持城市群加強(qiáng)跨省協(xié)調(diào)，聯(lián)合審查項(xiàng)目技術(shù)方案，加強(qiáng)線路走向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等跨區(qū)域銜接，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同建設(shè)、同步運(yùn)營。

　　(十一)完善監(jiān)督管理制度。國家鐵路局履行行業(yè)監(jiān)督管理部門職責(zé)，制定完善城際鐵路建設(shè)運(yùn)營、服務(wù)評價和運(yùn)營安全評估等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，研究制定城際鐵路運(yùn)營管理辦法，指導(dǎo)支持地方以保證安全和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，加強(qiáng)城際鐵路建設(shè)運(yùn)營監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)，做好建設(shè)運(yùn)營安全監(jiān)管工作，強(qiáng)化全過程監(jiān)管。地方政府落實(shí)新建城際鐵路項(xiàng)目的工程質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)工程監(jiān)管，促進(jìn)城際鐵路項(xiàng)目安全優(yōu)質(zhì)建設(shè)。

　　(十二)嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府嚴(yán)格落實(shí)政府支出責(zé)任，建立透明規(guī)范的城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)資金投入長效機(jī)制。新建城際鐵路項(xiàng)目資本金比例不應(yīng)低于50%，對違規(guī)舉債融資或未落實(shí)償債及運(yùn)營補(bǔ)虧資金來源的項(xiàng)目，一律不得審批(核準(zhǔn))。債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)不得新增地方政府債務(wù)用于新建城際鐵路項(xiàng)目。拓展多元化投融資渠道，積極吸引社會資本參與，鼓勵金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)探索提供適合城際鐵路項(xiàng)目的金融產(chǎn)品和服務(wù)模式。